《金融時報》中文網 ︳2018-12-19
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許成鋼：中國過去40年成就有目共睹，但在舊的制度基因基礎上，支撐“中國奇跡”的機制已失效。隨著民企大發展與合法化，一些新的制度基因正在萌動之中。
一種流行的說法是，中國改革開放以來取得的成就稱為“中國奇跡”。所謂奇跡指的是不可複製的現象。但在中國改革開放之前，日本、韓國、新加坡，甚至蘇聯和納粹德國，都曾經歷過高速經濟發展。因此，經濟高速發展本身很難稱為奇跡。真正的中國奇跡，不是經濟發展本身，而是中國的民營企業，從不合法到合法、從無到有的巨大發展。
為什麼民企的大發展在中國可以被稱為奇跡呢？原因在於，改革開放之初的中國禁止私有經濟。全部資源，都完全由政府自上而下控制。在沒有解禁的條件下，許多地方政府，違反當時的黨紀國法，暗中掩護甚至支持當地的民企發展，不僅幫助了當地經濟的發展，更為後來的民企大發展奠定了基礎，以至最終做大做強的民企，獲得了完整的合法地位，成為中國經濟的主角。這個“奇跡”的產生，是一些中國制度基因的成分催生出來的結果。
當我們觀察制度演化的時候，我們會發現，在長時期制度演變中，有一些基本制度成份會不斷自我複製，因而重複地出現。我把這些不斷自我複製的成份稱為制度基因。之所以這些基本制度成分會不斷自我複製，往往是因為這些成分決定了制度主要當事人的自身利益。
以下，我概要解釋中國經濟改革40年的起點，它繼承的部分制度基因，以及這些制度基因在造成這個“奇跡”中的作用，作為對改革開放40周年的紀念。
改革的起點
中華人民共和國建國以來，以全盤蘇化的方式，全面建立了蘇聯式的極權主義制度。但是，經過1957年的“大躍進”和1966年的“文化大革命”，中國的制度系統地偏離了蘇聯式的極權主義制度，而變成了向地區分權的極權主義制度，簡稱分權式極權制。在黨政軍意識形態方面，這個制度與蘇聯式的極權制相同，極度集權。但是，在行政、經濟管理和資源配置機制方面，這個制度則高度向地方黨政放權，把中國經濟建成了大而全，小而全的行政管理經濟（與蘇聯的中央計劃經濟在結構和操作上都基本不同）。中國改革開放的開始，正是文革的結束。文革遺留的制度遺產，正是中國改革開放時的制度。
為了迅速擺脫文革帶來的災難，為了在災難中尋找出路，在改革之初，中國緊密追隨中東歐國家的改革模式，其中最重要的國家包括匈牙利、捷克、波蘭、南斯拉夫等等。在70年代末，中國共產黨邀請東歐的經濟學家、政府高官來中國，向中國介紹其改革的經驗和教訓。中國政府也派代表團去中東歐國家學習。
這些中東歐國家改革的基本想法是市場社會主義，基本特點是由市場運作完全取代中央計畫，但不改變資產完全國有的制度。1968年，匈牙利率先放棄中央計畫建立市場社會主義經濟，其他中東歐國家和蘇聯跟隨其後。但是由於意識形態和政治的限制，所有這些國家的改革都禁止私有企業的建立和發展。不幸的是，在經歷20多年的改革之後，從經濟發展、技術創新、和滿足消費者需求等方面，所有堅持全面國有制的中東歐國家都承認他們的市場社會主義改革全面失敗。而失敗的最主要原因是不允許私有企業發展。他們普遍認識到，所有制改革需要政治制度的改變。這正是導致1989年到1992年之間，所有中東歐和蘇聯國家改變政治經濟制度的基本原因。
這裡需要補充的一點是，很多人把中東歐以及蘇聯1990年代開始的轉軌，和1990年之前20多年的改革混淆了。所謂轉軌，是在經歷了20多年的改革徹底失敗、整個系統已經崩塌的基礎上，轉變基本制度的軌。只有在轉軌時期，才有私有化，才允許私有企業發展。那些國家，在轉軌過程中出現了嚴重的經濟衰退。很多人將轉軌中的經濟衰退歸罪為休克療法等政策。而實際上，20多年的改革失敗，不僅導致國有制度的崩潰，而且積累了足夠多的債務，為經濟衰退埋下了禍根。
回到本文“中國奇跡”的出發點，我們要回答的一個問題是，為什麼在中東歐和蘇聯，20多年的改革，嚴禁民企發展，直至全面崩塌後才不得不轉軌？為什麼中國的改革，起始于步東歐國家之後塵，然而，學生超過了老師，民企居然在非法中長大，變成了國民經濟的主角？
改革的動力與制度基因
中國40年改革開放的起點，恰恰是十年文革的終點。從文化革命繼承來的、向地區分權的極權主義制度中，各級大而全、小而全的政府控制著所有人，掌握著全國所有地區的全部的資源。無論中央的決定是什麼，改革的成敗取決於如何解決各級地方官員的激勵機制問題。改革有沒有可能推進，經濟是否增長，首先取決於各級政府的動力是什麼。
改革的動力來自哪裡？或者說誰來改革？這些問題的核心是激勵機制。
在中國的體制內，整個社會是自上而下統治的。因此，如何解決上下級之間的激勵機制問題，決定了這個體制的改革與發展。但事實證明，古今中外所有極權和威權主義官僚體制中，各層官僚的激勵機制問題都無法得到基本解決。因為這個體制要求下級官員要服從上級官員，但上級領導又要從下級那裡獲得資訊，並且根據下屬報告的資訊來決定獎懲。知情的下級很容易為了自己的利益欺騙上級。“上有政策，下有對策”是普遍規律。
沒有適當的激勵機制，多數地方官員不會自動努力改革。正如同在企業裡，如果不能解決激勵機制問題，多數企業雇員不會自動努力工作和創新。不同制度決定權力、資源的分配特點；決定上下級之間資訊問題。這是激勵機制問題的來源。任何改革、創新都需要下級的努力。一方面，對下級來說，努力工作是他的成本，上級只能觀察下級的業績，無法觀察其努力程度。另一方面，下級的業績同時取決與其努力程度和其他外在因素，因此，如何把獎懲(如升遷)與業績掛鉤是激勵機制的核心。因為在任何制度下，權力、資源配置都是解決最重大激勵機制問題的安排。
所謂“中國奇跡”的誕生，恰恰是源於改革早期，用地區排序競爭經濟增長的方式，解決了地方政府改革動力的問題。所謂地區排序競爭是指，上級政府以其下級地方政府的業績排序為評審標準，並把下級政府業績排序與他們的升遷直接掛鉤。除了經濟增長之外，最常見的其他業績指標包括吸引外資、出口額、工業產出額等等。在學術上，把這類競爭方式稱為排序競爭，或錦標賽。
在用地區排序競爭方式解決各級政府追求經濟增長、推動改革的動力問題的基礎上，激勵地方政府大膽地進行地方試驗，是民營經濟之所以能在不合法的背景下，在許多地區得到地方政府的保護，得以生存、成長的起點。最重要的例子之一是溫州等浙江中、南部地區。溫州幾乎沒有國有資產。要和其他地方競爭經濟增長速度，就需要保護和縱容民企發展。在私有企業不合法的背景下，就以集體制為名義進行保護。使名義上的集體企業、事實上的私有企業，大規模發展。
但是，經濟學的理論告訴我們，原則上不存在解決政府官僚體制的激勵機制問題的普遍辦法。我們在理論上證明，在滿足以下四個特定條件下，地方排序競爭能夠解決官僚體制內的激勵機制問題（馬斯金、錢穎一、許成鋼，2000；許成鋼，2011）。大量證明排序競爭有益於經濟增長的實證證據（例如李宏彬，周黎安，2005），都滿足所有以上這些條件。但必須強調的是，這四個基本條件，在多數時候是無法同時滿足的。當不能同時滿足的時候，違反其中任何一個條件，地區競爭就不能解決官僚機構內的激勵機制問題。有堅實的實證證據表明，當違反其中某個條件時，排序競爭則可以導致惡果，如破壞環境（賈瑞雪，2017）。這四個基本條件是：
一是，自上而下有效任命、監督、執行的官僚體制（極權制和威權制的共同特點）；二是，除最高層外，各層官僚機構都組織成“大而全、小而全”的結構（中國向地方分權的特點）；三是，政府只有一個可以明確定義、清楚度量的競爭目標；四是，忽略以上的競爭目標之外的其他問題，不會造成嚴重後果。
中國與轉軌前的蘇聯、中東歐國家的極權主義制度都滿足上述的條件一。在中國全盤蘇化、建立蘇式極權主義制度的時期，條件一類型的制度得到極大強化。與此同時，中國歷史上遺留的、條件二類型的制度則被嚴重摧毀。經歷了“大躍進”和“文化大革命”這兩場運動，中國部分偏離了全盤蘇化形成的制度。在極權主義制度框架內，把帝制時期就穩固建立的地方掌握行政和經濟權的制度要素重建起來，使得條件二得到滿足。這一點至關重要，因為它的存在使得中國區別于蘇式的制度，並且成為地區競爭機制可行的基本條件之一。
向地方分權的極權制，不僅是中國改革成就的制度基礎，而且因為地區排序競爭這類的機制，在蘇聯中東歐國家的經濟改革中即不能應用更無法複製，因此也使得中國的改革和發展成了“奇跡”。雖然帝制在中國早已不復存在，但中國傳統制度基因卻在現代社會裡，自我複製，而且奠定了“中國奇跡”的基礎。
改革的明天
制度基因這個概念，既可以幫助我們分析和理解改革開放早期取得的重大成就，也可以説明我們認識近十年改革道路中遇到的困境甚至倒退。在政府或者制度層面，地區競爭之所以能夠發揮非常重要的作用，其先決條件就是政府必須只有一個目標：即GDP。但世界上任何政府一定都不是單目標而是多目標的。
在改革開放的早期階段，“文化大革命”剛結束，出於政治的原因，所有的力量都集中在經濟增長才能減少高層的分歧。再加上中國當時是世界上最貧窮的國家之一，把所有的力量都放在經濟增長上，對全社會來說是可以接受的。因此，可以用地區競爭的方法，解決官僚制度內的激勵機制問題。
但是，當中國變成了中等收入國家之後，政府的基本性質意味著它一定要面對多目標。於是，中央不可能再繼續使用地方政府互相競爭的辦法作為激勵機制。因此，過去曾經行之有效的造成了“中國奇跡”的那些做法不可能持續奏效。在中國從世界上最貧困的國家變成中等收入國家之後，當社會產生無數超出經濟增長的重大問題時，例如環境、不平等、腐敗、社會穩定等等，支援地區競爭機制的條件三和四就都不能得到滿足，而且會越來越得不到滿足。一系列的資料告訴我們，在十幾年前，在全球金融危機爆發之前，許多嚴重的社會問題，以及由此帶來的地區競爭激勵機制逐漸失效的後果，就已經開始顯現。
曾經行之有效的地區競爭機制，和在這個機制下改革開放早期取得的奇跡般的成就，只是過渡性的，只是為進一步改革贏得了時間。對這個問題沒有認識，反而誤將此吹捧為永遠可以推行的“中國模式”，只會一葉障目，使制度改革更難進行。
社會科學的理論和實證研究發現，在政治、經濟、司法等領域，除了軍隊、消防隊等任務簡單而且應急的組織之外，以中央集權的官僚制度統治資源和人力，都面對無法解決激勵機制問題的陷阱。具體地看，只要面臨重要的多重任務，自上而下的政府官僚制度就無法解決各級官僚的激勵機制問題；自上而下的司法制度，無法有效執法；自上而下的財政金融制度，會產生軟預算約束問題，從而限制創新。
因此，市場經濟超越計劃經濟；而且，為了市場經濟的秩序和發展，從政治、經濟、司法制度上，都應盡可能減少自上而下的行政制度、財政金融制度以及司法制度。在不得不保持自上而下統治的領域，則要盡力縮小其統治的範圍。例如，要把所有競爭性經濟活動盡可能多和盡可能快地從政府、國企當中分離出去，讓市場配置資源，讓民企去競爭，讓民企在市場上解決激勵機制問題。
中國過去40年取得的成就有目共睹，讓人們有樂觀的理由。但是在舊的制度基因基礎上，支撐“中國奇跡”的機制已經失效。過去走過的路，難以重複。改革的明天不容盲目樂觀。伴隨著民企的大發展與合法化，一些新的制度基因正在萌動之中。中國可以走多遠，走多快，取決於新的制度基因的產生與發展。